樊纲建言十三五：革新制定模式避免“部门化、碎片化”
■ 作为“十三五”国家发展规划专家委员会委员，樊纲这份建言值得关注
■ 瞭望“五中全会”系列报道，明日播发《研判“十三五”十大发展重点》一组10篇
所谓国家“五年规划”，其基本作用和目的，就是统筹协调全国各方的力量，沟通信息形成共识，提出全局性的发展战略目标，并明确任务，最大限度地实现一国的国民利益最大化。
目前的五年规划制定，仍存在面面俱到却分而治之的情况。一个部门的工作可能体现了整体规划的一个方面，却不能体现整体的战略目标，甚至与整体的战略目标相冲突。
通过分析现有“五年规划”制定过程中国家和部门的互动模式，和规划制定的“碎片化”、“部门化”的问题，建议将规划制定模式调整为两步走的新模式，以加强规划的整体性和效用性。
“部门建议-国家汇总”式“五年规划”
过去，“五年规划”编制历时两年多，经历基本思路研究、党中央《建议》编制、正式编制《纲要》三个阶段，它是一个反复征求意见的集思广益的过程。其中，就包括和部门、地方的信息和意见的交换。这的确是一个几上几下的过程。
规划编制虽然是由国家发改委牵头，但由于它的内容无所不包，实际上需要政府各部门，以及地方政府的配合才能完成。部门领导直接参与了《建议》和《纲要》的起草，部门同步编制本部门“十二五”规划，各部门提交的部门的规划过程稿，是国家“十二五”规划相应章节内容的重要来源。
然后，在规划编制的不同阶段起草组会就规划思路、规划框架、《建议》草案、《纲要》草案多次征求部门的意见，征求意见的方式主要通过正式发文、召开会议。征求意见的过程实际上为部门和地方表达自身的利益诉求打开了机会之窗。
最后，“五年规划”形成，而规划的内容，也就以章节形式事实上阐述了各个部门的工作重点和实施步骤。一个由各章节组成的国家“五年规划”，在一定程度上是一个各部门规划的集成。
事实上，这是一个“部门建议—国家汇总”的规划制定模式：规划的制定一定程度上被分解到各个部门，由各个部门根据政府内部的工作分工，分别提出各自的“五年规划”，最后汇总形成国家的“五年规划”，成为“五年规划”的各个章节。
规划制定“部门化、碎片化”
现有“五年规划”制定过程，一方面有利于与部门之间的信息和意见的交换，另一方面也造成了严重的规划制定的部门化、碎片化的问题。具体表现为：
其一：规划内容的碎片化与部门化。
规划内容无法在各部门工作中体现国家各个方面的总体战略目标。规划分成若干章节，多数章节其实就是对一个部门的职责与任务作出说明。但由于篇幅有限，只能提出这一部门在政府分工中的特殊的职能与目标，而无法体现其他一些重要的国家总体战略目标，并提出相关的要求。
例如，增加就业，提高劳动生产力和产业竞争力，实现劳动力转移，从而缓解收入差距，是经济社会发展整体性和根本性的战略任务，需要从工业化、城市化进程的各个方面入手，相互关联、相互促进才能实现。
但是，在以往的“五年规划”中，增加就业和促进收入平等，往往是到了第十几章才在“社会发展”部分提出的任务。增加就业似乎只是人事部门“进行职业培训”、“扶持毕业生创业”等工作；收入平等只是社保部门、社会福利部门改善社会保障和扶贫救困的任务；而在经济结构调整、产业发展的章节中往往只是突出发展高新技术产业，不谈包括劳动密集型产业在内的各行各业如何提高竞争力，发展宽广的产业谱系，才能保证我国8亿劳动力的就业和实现劳动力的转移；在农村工作部分，只谈如何发展农业和农村副业，很少涉及如何促进农业劳动力的转移，从根本上解决因农村劳动力过剩所导致的收入差距问题。
再比如，要实现环境治理，可持续发展，需要进行经济结构和产业结构的调整、改善宏观调控方式，减少过度投资和产能过剩，推行绿色城市、绿色建筑、绿色金融，通过加强运用税收与价格杠杆等方方面面着手，才能实现。
但是在以往的规划中，环境问题似乎只是环保部门的任务，其他部门只是发展各种产业，至于产业发展对环境的影响、如何在产业发展中体现生态文明的目标，似乎都不在考虑的范围之中。甚至，就环境管理本身而言，由于政府内部分工的原因，也被“碎片化”，在能源战略部分谈低碳，在环境保护部分谈大气，在国土管理部分谈土壤，在水利发展部分谈水源，等等。这其实是把规划的内容也肢解了、碎片了。
又比如，金融监管部门的工作重点之一是金融稳定与金融发展，但是由于金融体系是分配金融资产的，在资源配置中起着重要作用，如果金融监管部门不考虑产业提升、就业增长、科技创新、绿色环保，以金融资源配置为导向的投资活动就可能在事实上与国家总体战略目标相冲突，而不是相配合。
当然，可以在涉及每一部门的规划章节中，要求各部门同时贯彻国家的各方面战略目标。但是，一个字数有限的总体报告，根本不可能在涉及每一个部门的工作时，把需要这个部门协同贯彻的总体目标都叙述一遍，结果要么是国家总体目标被肢解，要么是各部门的工作无法体现国家各方面的总体战略目标。
其二，决策过程的部门化、碎片化。
随着决策权力的分散和利益的多元，发展规划制定有变成各部门争夺行政资源和扩张权力的过程的危险。由于“五年规划”是一个“战略盘子”，其中对于部门、地方的战略定位，规定了它们未来五年在国家发展全局中的地位，在国家的“盘子”中占据的份额更大，就意味着在项目、资金、政策上将获得更大的支持。
因此，部门和地方会通过各种途径来“争盘子”。凡是列入国家“五年规划”的内容，就使得部门和地方在资源配置、项目争取中处于有利的地位。除了直接参与制定等正式渠道之外，部门地方会通过各种途径和国家领导人、编制部门加强沟通，反映自身的政策诉求。同时，还会通过人大、政协、学者等间接途径来反映政策诉求。
当然，国家的总体规划需要在一定程度上体现各方面的利益和诉求。但是，这种部门化、碎片化的“汇总”方式，往往使得规划制定无法反映长远利益、整体利益，削弱了国家发展规划的整体性和协调性。甚至，规划中经常会出现一些突出体现部门利益而不利于总体目标贯彻，甚至有悖于总体目标的“只言片语”。
其三，政策制定和执行的扭曲。
规划制定的部门化、碎片化也造成了政策制定和执行的扭曲。在政策制定过程中，对于符合部门、地方利益的指标和任务，国家发展改革委只好搞平衡和折中；在政策执行过程中，对于不符合部门、地方利益的指标和任务，层层减码，搞选择性执行、变通性执行。这使得国家的战略目标和战略任务，无法贯穿于政府工作的方方面面，出现了规划扭曲，甚至规划失控，出现“规划规划，墙上挂挂”的问题。
“总体规划-部门贯彻”的模式革新
针对规划的部门化、碎片化问题。我们建议加强规划的顶层设计功能，改进现有的规划制定方式，实行分两步走制定“五年规划”的新模式：第一步：制定国家总规划；第二步，由各部门制定部门工作规划。
各部门制定的规划，根据各部门具体工作的特点，体现国家总规划的各方面总体战略目标。但这些分部门规划不再汇总到总规划中，而就是以部门规划的形式存在并进行实施。具体如下：
其一，制定总规划。
在党中央和国务院的领导下，在几上几下征求各方面意见的基础上，由中央政府的综合协调机构，提出国家发展五年规划的“总规划”。
首先，“总规划”体现国家总体战略构想。“总规划”基于对国内外发展趋势的分析，诊断发展面临的问题，剖析深层次矛盾，提出国家发展和政府工作的总体愿景、所要实现的主要目标和战略任务。例如，“十三五”要实现“均衡、包容、可持续发展”，为了这一主线，总规划进行目标、指标、战略任务的设计。
其次，总规划这个规划不涉及具体部门的具体任务，而是各部门规划的指导和依据。章节的划分由各战略目标和实施步骤决定，而不由政府部门的划分决定。
第三，总规划由党中央、国务院的综合部门在广泛征求各级部门和政府，以及社会各界意见的基础上加以制定，各部门提供的资料都作为参考的依据，但不构成总规划特定章节的基础。
第四，制定总规划落实的基本思路，主要是对各部门如何制定贯彻落实国家各战略目标、制定各部门工作规划，提出指导性意见。各部门本身是分工的体现，部门一定要有自身的工作重点，但在各部门的工作中体现与之相关的各方面的国家总体战略目标，实现各部门的协同和协调，是总规划需要提出的一个任务。
其二，制定部门工作规划。
在国家总体“五年规划”提出之后，提交人大审议通过，在此之后，政府的各个部门，再以总规划为指导，提出各个部门自身如何为实现这些（而不是一个方面）整体目标，做出各个部门的五年工作规划。
首先，部门工作规划要落实国家总体规划。这些部门“五年规划”，不是以实现单一目标为任务，而是要从各自所管辖的工作领域的角度，既提出自身的工作重点，也提出如何为实现国家的总体目标的各种要求，做出各自的贡献。比如，产业管理部门也要想就业和环保，农业部门也要考虑新型城市化进程，环保部门也要就业增长，金融当局也要想就业与环保，等等。
第二，部门工作规划需经国务院核准。部门工作规划制定需要和国家总体规划进行指标和任务上的衔接，根据分工方案经相关联部门会签，并经国务院批准后，才颁布实施。以确保体现国家总规划的要求。
第三，根据我国地域广阔、区域特点突出的现实，省一级仍需要根据国家总规划的要求，制定省级总规划，省级政府的各个部门也要制定相应的部门工作规划。但地市级及以下政府不再制定总体规划，如需要也只制定上一级规划的实施规划。改变现有总体规划四级编制体制，地市级和县级不再编制总体规划，以改变现在这两级规划千人一面，形同虚设的问题。地市级、县级编制落实国家、省级规划的实施方案，从而加强国家和省级规划的实施力度。
第四，将部门工作规划和财政安排相结合。将部门规划的编制、实施、评估与财政预算决算管理结合起来，与事权和财权责任相适应的改革结合起来。按照规划的任务分工与规划的公共服务优先方向配置财政资源，并根据规划实施情况评估结果，评价政府部门的绩效水平，审核决算，调整财政预算。从根本体制上促进部门规划落实总体规划。□
作者为中国深圳综合开发研究院院长、“十三五”国家发展规划专家委员会委员
刊于《瞭望》2015年第37期
明日继续播发《研判十三五的十大重点》
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